Actes du colloque organisé par l’Académie du renseignement en février 2019 à l’École militaire[1], Le droit du renseignement interroge les enjeux de structuration d’un corpus juridique spécifique au renseignement en France depuis le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008[2]. Restituant les quatre tables rondes du colloque (L’institutionnalisation de la politique publique du renseignement ; la mise en œuvre du droit du renseignement : un régime exorbitant du droit du renseignement ; le droit du renseignement : un droit fortement contrôlé ; la protection des libertés et la défense des intérêts fondamentaux de la Nation), l’ouvrage développe une série de questionnements juridiques liés à l’affermissement du renseignement comme politique publique dans la loi du 24 juillet 2015, comme une « fonction » légitime de l’appareil d’État et une composante importante des politiques de défense et de sécurité[3].
Ouvert par Laurent Nuñez (secrétaire d’État auprès du ministre de l’Intérieur) qui rappelle le rôle du droit dans la constitution de la politique publique du renseignement, le colloque est clos par l’actuel coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme (CNRLT), le préfet Pierre de Bousquet de Florian qui souligne qu’il n’« existe pas beaucoup d’exemples dans la République de politiques régaliennes qui aient subi une telle évolution, un tel progrès et qui aient construit en si peu de temps des références aussi denses ». Praticiens, universitaires et magistrats sont réunis autour de cinq questions transversales qui se dégagent de la lecture de l’ouvrage : le droit du renseignement est-il un droit spécifique ou n’est-il que l’application aux activités de renseignement des principes juridiques propres à un État de droit ? Comment articuler les dialectiques du secret et de la transparence, du caractère intrusif du renseignement et la protection des libertés fondamentales ? Un droit du renseignement est-il juridiquement voire philosophiquement viable eu égard à la nature des activités qu’il a vocation à encadrer ? Comment s’exercent concrètement les dispositifs de contrôle ? Comment, à travers (ou grâce) le droit, l’État apprend-il à vivre avec son renseignement ?
De nombreux auteurs s’accordent pour remarquer le changement de paradigme opéré depuis une vingtaine d’années dans les rapports entre l’État, le renseignement et la société, tout comme l’éloignement du temps où le renseignement était perçu avec le plus grand soupçon, voire la plus grande méfiance par les responsables politiques français (Olivier Forcade). Si le thème de « l’absence de culture française de renseignement » est évoqué, il qualifie davantage d’une phase antérieure à la période 2008-2018, qu’un trait spécifique national au présent (Mireille Imbert-Quaretta). Dans le même sens, les références au renseignement comme « angle mort du droit », pratiques « a-légales » ou domaine de la raison d’État, servent à décrire l’état antérieur du renseignement français jusqu’aux années 1990, avant que celui-ci ne soit saisi par le droit dans les années 2010, à la faveur de ses transformations doctrinales et organisationnelles. À ce titre, le colloque, en proposant un état de la question du droit du renseignement, de sa généalogie depuis 2008 (Agnès Deletang), de ses principes, structures et modalités de contrôles des activités des services (Floran Vadillo), est le signe de la banalisation (Bertrand Warusfel) de la normalisation et de l’institutionnalisation du renseignement. Sur un plan plus général, les travaux présentés enregistrent le passage d’une conception du renseignement comme forme de la raison d’État vers sa mise en droit dans la catégorie politico-juridique de la « prérogative » (Olivier Chopin). En outre, tout en connaissant des spécificités nationales, ce mouvement en France s’inscrit dans une dynamique internationale observée en Belgique, en Allemagne, au Pays-Bas et au Royaume-Uni (Guy Rapaille)[4].
À la lecture de l’ouvrage, il apparaît que la constitution et la stabilisation d’un droit du renseignement répondent à deux logiques intimement liées : l’encadrement (et le contrôle) par le droit des activités de renseignement ; la légitimation de la politique publique de renseignement[5]. La loi du 24 juillet 2015 est à ce titre considérée comme un moment pivot en organisant d’un côté l’extension des capacités et moyens accordés aux services et d’un autre côté la stabilisation d’une architecture de contrôle qui est « une sorte de contrepartie à cette possibilité d’atteintes aux libertés (…) » (Yves Gaudemet). On lira ainsi de précieux développements sur le fonctionnement des contrôles externes par la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement – CNCTR[6] (Francis Delon), internes à l’administration (Renaud Vedel), parlementaires[7] (Yaël Braun-Pivet) ou juridictionnels par la section spéciale du Conseil d’État (Emmanuelle Prada-Bordenave)[8]. Par ailleurs, l’analyse de l’articulation entre le renseignement et le droit pénal souligne les enjeux opérationnels du droit du renseignement comme principe d’incorporation du renseignement au continuum des procédures administratives et judiciaires dans la lutte contre le terrorisme (François Molins). Touchant à toutes les branches du droit, la question des libertés fondamentales est traitée à travers la jurisprudence du Conseil constitutionnel (Xavier Latour), et la conformité du droit du renseignement avec les traités internationaux (Fabien Lafouasse).
Bien que tous les acteurs du colloque s’accordent sur l’existence et l’effectivité du droit du renseignement, François Saint-Bonnet exprime certaines réserves dans son rapport de synthèse et note qu’il s’agit « du plus insolite, du plus surprenant, du plus parfait des oxymores que la langue juridique ait pu jamais inventer » et s’interroge sur la signification profonde de la formule : « Soit le droit n’est plus vraiment le droit, avec ses exigences de transparence, d’égards pour les droits de la défense, de protection de la sphère privée, de sécurité juridique ; soit le renseignement n’est plus tout à fait du renseignement avec ce qu’il comporte d’opacité nécessaire, de logique inquisitrice et suspicieuse, d’ignorance des frontières, en particulier celle de la vie privée ». Si la tonalité générale des propos tend à monter que le renseignement, puisqu’il peut être saisi par le droit, est une activité « normale », Christian Vigouroux souligne néanmoins que « le renseignement n’est pas une fonction comme les autres ». La teneur des contributions est en quelque sorte une réponse à ces objections formulées par les deux auteurs : droit et renseignement peuvent coexister sans se contaminer l’un et l’autre et le « droit du renseignement » a bien pour fonction de faire tenir ensemble des logiques parfois divergentes.
Le droit du renseignement tendra à s’imposer comme une référence incontournable. De ce regard de l’État sur lui-même et des différentes positions qui y sont exprimées se dégage une grande cohérence d’ensemble du « droit du renseignement », tant dans ses principes, ses orientations, sa vocation, ses réalisations concrètes, que dans la continuité de son élaboration depuis 2008. D’un côté, l’ouvrage restitue et synthétise une position et une pensée institutionnelle construites au cours des dix dernières années. D’un autre côté, la trajectoire des réformes du renseignement soulignée par les auteurs indique que, loin d’être parachevé, le droit du renseignement connaîtra de nouvelles transformations au gré des évolutions politiques, de l’environnement sécuritaire, technologique et informationnel. En somme, ces Actes sont également un matériau très riche en perspectives de recherche pour le regard extérieur des études universitaires sur le renseignement.
Benjamin Oudet. Université de Poitiers.
[1] Créée en 2010, L’Académie du renseignement est l’opérateur interministériel de formation des personnels de la communauté du renseignement et de diffusion de la culture du renseignement. Elle organise depuis 2014 des colloques dont les Actes sont publiés à la Documentation française. Voir Olivier Forcade et Maurice Vaïsse (dir.), Espionnage et renseignement pendant la Première Guerre mondiale, La documentation française, 2018. Olivier Forcade et Maurice Vaïsse (dir.), Le Renseignement au début de la guerre froide. 1945-1955, La documentation française, 2018.
[2] Voir également le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013, la Revue stratégique de 2017 ainsi que les lois de programmation militaire 2009-2014, 2014-2019, 2019-2025.
[3] Depuis une dizaine d’années la structure des études sur le renseignement en France enregistre les transformations doctrinales, institutionnelles et organisationnelles du renseignement. Dans la configuration actuelle, et sur la période 2008-2018, les études juridiques succèdent à l’histoire comme discipline majoritaire au sein des études sur le renseignement. On compte aujourd’hui une trentaine de thèses inscrites en droit, sur les soixante thèses en préparation selon les données du site thèses.fr. Voir également Olivier de la Maison Rouge, Le droit du renseignement. Renseignement d’Etat. Renseignement économique, LexisNexis, 2016 ; Bertrand Warusfel. Les enjeux du nouveau cadre juridique du renseignement. 3ème colloque annuel de l’Association française de droit de la sécurité et de la défense (AFDSSD), Septembre 2015, Brest, France. pp.405-423.
[4] Pour un prolongement de ces réflexions, voir les rapports de l’Agence européenne pour les droits fondamentaux, Surveillance by intelligence services: fundamental rights safeguards and remedies in the EU – Volume I, II: field perspectives and legal update, novembre 2015, octobre 2017 ; Surveillance by intelligence services: fundamental rights safeguards and remedies in the European Union – Mapping Member States’ legal frameworks – Volume I , II, novembre 2015, mai 2018.
[5] Dans une perspective d’analyse des politiques publiques « lorsque la légitimité de l’action publique prend une tournure normative, la régulation juridique devient centrale dans le cadrage de l’action ; on parle alors de ‘juridicisation’ ». Voir Pascale Laborier, « Légitimité », Laurie Boussaguet éd., Dictionnaire des politiques publiques. 5e édition entièrement revue et corrigée. Presses de Sciences Po, 2019, pp. 331-338.
[6] https://www.cnctr.fr/3_cadre_legal.html
[7] http://www2.assemblee-nationale.fr/15/les-delegations-comite-et-office-parlementaire/delegation-parlementaire-au-renseignement/%2528block%2529/24531
[8] Pour d’autres développements sur le rôle du Conseil d’Etat dans le contrôle juridictionnel du renseignement, voir Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’Etat, vendredi 6 avril 2018. https://www.conseil-etat.fr/actualites/discours-et-interventions/le-renseignement-et-son-controle
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