La construction capacitaire du renseignement européen

Décrire le processus de construction du renseignement européen, entre questions de souveraineté, enjeux de confidentialité, complexités institutionnelles et opportunités de coopération, relève de la gageure[i]. C’est la difficile tâche que s’est attribuée Julie Prin-Lombardo, au travers de son ouvrage Le renseignement à l’épreuve de l’Union européenne.

 

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Vocation documentaire d’un processus en cours

Cette étude impose tout d’abord un fait remarquable, mais assez peu remarqué du public – peut-être du fait de la nature même de ce « non-sujet de discussion »[ii] – à savoir que le domaine du renseignement est l’œuvre d’un processus d’intégration communautaire. Les études scientifiques existent pourtant, notamment sur l’expansion de cette coopération[iii], son lien direct avec la menace terroriste[iv], l’influence conceptuelle mutuelle avec les États[v] ou même sur sa culture institutionnelle naissante[vi]. Ce processus découle de la communautarisation – relative, certes, mais existante – des Affaires étrangères et de la Défense, mais aussi de la réalité d’un habitus de coopération interservices, sans lequel toute velléité de construction de capacités institutionnelles communes aurait été lubie vouée à l’échec. Face à la mutation des conflits et la propagation du terrorisme[vii], la nécessité de structurer ces échanges ad hoc s’est imposée, malgré le caractère à la fois « hésitant »[viii], voire oxymorique[ix], de la coopération en matière de renseignement.

En Europe apparaît donc un pan nouveau des intelligence studies depuis une décennie. Naturellement, le thème est en lien étroit aussi avec les security studies, par la mutation des menaces, l’évolution des politiques publiques et l’invention de nouveaux modes de sécurisation[x]. Sont concernées bien sûr également les European studies, pour la description des processus de construction institutionnelle et les différentes politiques communautaires qui y sont liées. Centré sur les études de renseignement, l’ouvrage s’inscrit donc toutefois dans une approche sensiblement interdisciplinaire d’un processus fondamental pour la création d’une « autonomie stratégique » européenne.[xi]

L’ouvrage aborde l’ensemble du périmètre. De nombreux points sont contextualisés par une perspective historique, apports traités avec assez de souplesse pour garder la force de l’exemplification contextuelle sans toutefois se perdre dans des méandres qui feraient dévier du propos central. On trouve ainsi un cadre de référence marqué, la guerre froide, à la fois par la constitution de cultures du renseignement différentes, mais aussi par un antagonisme intereuropéen qui peut encore subsister dans la définition des menaces.

D’autres cadres historiques, moins appuyés mais importants, viennent contextualiser les différentes étapes : guerre du Golfe, guerre des Balkans, 11 septembre ou encore guerre d’Irak en 2003. Plus techniquement, on retrouve d’autres jalons historiques, comme les accords BRUSA puis UKUSA, le rapport compliqué de la France à l’OTAN, le riche héritage de Sherman Kent pour le renseignement américain, l’aventure des groupes TREVI pré-Europol, l’entreprise mésestimée de l’Union de l’Europe occidentale, les lois de lustration post-KGB dans les pays d’Europe centrale et orientale, les timides avancées de l’ère Solana/Shapcott, ou encore le sommet franco-britannique de Saint-Malo, si important à l’heure du Brexit – un sujet naturellement aussi abordé.

Mais l’ouvrage relate surtout presque synchroniquement les différents rouages de la construction institutionnelle contemporaine. On retrouve donc les thématiques essentielles qui structurent actuellement ce processus, comme :

  • l’évolution du rapport entre information et renseignement dans un monde globalisé ;
  • le débat sur l’autonomie stratégique européenne ;
  • les questionnements sur la nature du renseignement européen (intérieur, extérieur, militaire) ;
  • les cadres larges et restreints de policy dans lesquels le renseignement européen se construit, à commencer par la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) ;
  • l’édification, la transformation et les transactions entre structures institutionnelles dédiées (SITCEN/INTCEN, SATCEN, INTDIV, ISA, SIAC) ;
  • la délicate élaboration d’une doctrine commune, notamment en termes d’appréciation autonome de situation ;
  • ou encore la mise en œuvre, naturellement complexe à l’échelle européenne, des différentes étapes du cycle du renseignement (besoins, orientation, collecte, traitement, analyse, production, diffusion, exploitation, retour d’expérience).

Il serait erroné toutefois de considérer cet ouvrage comme un simple guide institutionnel, car l’auteure apporte également des éléments de réflexion pour l’édification d’une policy du renseignement européen, et également, plus en profondeur, pour l’avancement de la recherche scientifique.

Trois questions fondamentales

Territoire, intérêts et culture : les trois difficultés de la géographie européenne

Question préliminaire mais récurrente, l’auteure s’interroge sur la définition de la menace et son impact sur la construction de capacités de renseignement communes. Une fois prise en compte l’équation fondamentale « R = V ± M »[xii] (R représentant le risque, M la menace et V la vulnérabilité), on en vient très vite à la triple dimension de la géographie : comme territoire, comme intérêts et comme culture stratégique[xiii].

Tout d’abord, donc, il faut définir l’ensemble. Le « vide européen »[xiv], pour se constituer en substance, doit-il prendre pour base géographique l’Europe dans son entièreté, et considérer les risques du point de vue de la Norvège, de l’Ukraine, de la Serbie ? Ou bien s’agit-il plus normativement de l’Union européenne (UE) ? Ce choix semblerait être plus logique institutionnellement et stratégiquement, mais interroge tout autant en termes d’intelligence gathering et d’intelligence sharing vis-à-vis des pays européens non-membres de l’UE. Bien sûr, la menace n’a que faire de la géographie, qu’il s’agisse de groupes terroristes transnationaux niant idéologiquement les frontières entre États, comme des États dont les pratiques impliquent un large répertoire de pratiques conflictuelles sous le spectre.

C’est là une chose d’ailleurs plus ou moins parfaitement intégrée par les services de renseignements[xv], mais ça n’en complique pas moins la définition collective de la menace avec des différences géographiques d’exposition aux menaces. Enfin, la lecture culturelle que l’on en fait dans les États européens varie aussi en fonction de la géographie[xvi].

Si l’auteure souligne tout au long de son travail cette triple complexité géographique, elle n’en relève pas moins qu’il serait illusoire de bâtir un système européen de renseignement sans tenir compte précisément de cette diversité, expliquant ainsi que l’intégration (qui n’est pas homogénéisation) des différentes analyses ou même polities nationales est à l’œuvre. L’ouvrage démontre que la recherche de processus de coopération optimaux peut ainsi transformer l’écueil en atout pour les services nationaux et en étai pour la sécurité européenne.

Dépassement du dualisme « souveraineté contre intégration européenne »

De manière transversale mais assez constante, l’ouvrage traite de l’antagonisme entre la position de souveraineté des « « eurosceptiques » du renseignement »[xvii] et l’opportunité d’une construction communautaire. Comme dans d’autres domaines des affaires européennes, et peut-être plus encore pour les domaines concernés par la Stratégie globale de l’Union européenne, la réalité est que ces positions ne sont contradictoires qu’en apparence, et que la synthèse s’opère.

Julie Prin-Lombardo fustige ainsi les « réactions binaires et manichéennes »[xviii], et le démontre : il y a bien lieu de parler de synthèse, puisque la souveraineté est conservée et que l’intégration est consacrée par la création d’institutions dédiées et opérantes. Tendance de fond depuis le Traité de Lisbonne donc, la tendance européenne n’est pas au réel transfert de compétences à l’échelon supranational, mais à la reconnaissance du rôle accru de la coopération internationale en la matière, et à l’amélioration des processus en la matière : ni souverainisme strict ni communautarisme ravi, donc mais une coopération interétatique institutionnalisée.

Au-delà des débats politiques, l’efficacité de la coopération européenne (renforcée, comme l’indique judicieusement l’auteure, par le contrôle démocratique et éthique) se bâtit en réalité dans la pratique, notamment par l’élaboration de standards communs et une convergence entre législations nationales et européenne, deux points que l’auteure met aussi en exergue. Tout cela n’a pas un but politique, mais bien pratique, à savoir optimiser le système européen de renseignement afin d’améliorer la réponse aux nouvelles menaces, à la fois hybrides et transnationales[xix]. On considérera donc la polysémie du concept d’« épreuve » contenu dans le titre comme difficulté, bien sûr, mais aussi expérimentation, ébauche, entame d’un processus de création – institutionnelle dans le cas d’espèce[xx].

Fonction plutôt que structure

Dans le débat public toujours un peu simpliste sur la constitution d’un vrai système européen de renseignement, comme l’explique l’auteure, deux notions reviennent régulièrement dans les médias : FBI et CIA. Une fois avoir désacralisé ces deux mythes et en avoir déconstruit la matière, l’auteure questionne la pertinence pour l’Europe de se calquer sur ces deux agences, au-delà du principe leur unicité institutionnelle. En effet, il importe au fond peu, croît-on lire dans l’ouvrage, qu’il s’agisse d’un organe unique composé en réalité de multiples services, ou bien d’un réseau suffisamment efficace et fluide pour accomplir le rôle essentiel de renseignement. L’auteure replace ainsi la vraie question au centre de cette intégration européenne du renseignement. Celle-ci n’est pas vraiment de déterminer ex ante la forme ou le nom d’un tel service, mais bien de s’interroger s’il est possible, pertinent et efficace d’intégrer la fonction renseignement.

À ce titre, l’auteure traite moins de la sensibilité politique du sujet ou de l’implication géopolitique que de la pertinence matérielle d’une telle possibilité : faut-il des capteurs européens en matière de renseignement d’origine image (ROIM/IMINT), d’origine électromagnétique (ROEM/SIGINT), voire même d’origine humaine (ROHUM/HUMINT)[xxi]. Car, au fond, du moteur nécessaire dépend la pertinence du modèle institutionnel, ou, autrement dit, la « question des capteurs européens doit répondre à un problème capacitaire et à la question de la finalité de ces capteurs »[xxii]. Très prosaïquement : besoin, objectif, solution.

Bien entendu, cette question de l’intelligence gathering est entièrement interdépendante de celle de l’intelligence sharing. Les rapports entre sharing et gathering constituent le cœur nucléaire du sujet. Or, au-delà des questions pratiques liées au besoin d’en connaître, les questions de la géographie et du rapport des compétences État/UE reviennent compliquer l’élaboration de la structure institutionnelle. Julie Prin-Lombardo expose sur ce point la si complexe et délicate question du partage du renseignement d’origine européenne (ROE) collecté par un État membre avec un second État membre, dans le cas où celui-ci n’aurait pas les mêmes relations avec un État tiers hors UE, considéré comme une menace[xxiii].

Cette éminente question de la règle du tiers, que présente l’auteure, revient régulièrement dans un contexte fondé pour l’heure surtout sur l’intelligence sharing. Car bien sûr, c’est là que la question de la solidarité, et donc de la communautarisation prend tout son sens, à savoir l’intégration, phénomène structurel fondé sur l’intégration institutionnelle centralisée, plutôt que la constitution d’un système interservices, qui lui est fonctionnel et caractérisé sur un fonctionnement en réseau décentralisé. Le choix de la méthode choisie pour l’intégration européenne du renseignement n’est donc pas innocent. La forme de cette intelligence community en devenir fait face à des questions de pratiques essentielles[xxiv].

Naturellement, en acte, le respect du principe de subsidiarité comme les tendances politiques actuelles sur le continent plaident pour une intégration très progressive de la coopération. On privilégie donc la fonction, et même si une transformation en agence est parfois évoquée[xxv], l’INTCEN n’est autre en ce sens que le centre d’un « réseau de renseignement transgouvernemental européen »[xxvi]. Le développement et le retour progressif de bonnes pratiques et les ajustements subséquents procéderont certainement à l’édification progressive d’un renseignement européen efficace si ce n’est homogénéisé, ce qui pourrait notamment passer, propose l’auteure, par des fonctions accrues d’encadrement et de contrôle.[xxvii]

Conclusion

Cet ouvrage a été pensé et se positionne comme une « bible » du renseignement européen. Éducatif, mais pas scolaire, technique mais abordable, il offre des outils pédagogiques qui le rendent accessible aux néophytes, étudiants ou non : nombreux encadrés, organigrammes, index, sigles et acronymes.

Si la contextualisation peut sembler parfois un peu superflue aux initiés (rapports Londres-Washington, attentats de Londres et Madrid, héritage KGBiste ou tendances américaines), elle reste sobre et répond à des choix éditoriaux respectables, ouvrant ainsi à la société un sujet aussi obscur qu’austère. En aucun cas cela n’ombrage la maîtrise technique du sujet, l’apport substantiel au débat institutionnel, et surtout l’intérêt scientifique des questions de fond posées par l’ouvrage.

Julien Théron, Chercheur au Norwegian Institute for Defence Studies

 

[i] Sur les écueils de la coopération en matière de renseignement, voir Stéphane Lefebvre, « The Difficulties and Dilemmas of International Intelligence Cooperation », International Journal of Intelligence and CounterIntelligence, Vol. 16, n°4, 2003, pp. 527-542.

[ii] Julie Prin-Lombardo, Le renseignement à l’épreuve de l’Union européenne, Monde nouveau éditions, 2019, p. 185.

[iii] Adam D.M. Svendsen, « On ‘a Continuum with Expansion’? Intelligence Cooperation in Europe in the Early Twenty-first Century », Journal of Contemporary European Research, vol. 7, n°4, 2011, pp. 520-538.

[iv] Christian Kaunert & Sarah Leonard, European Security, Terrorism and Intelligence: Tackling New Security Challenges in Europe, Palgrave Mcmillan, 2013

[v] Robert-Ionut Stanciu, « The evolution of European security concept and its influence on cooperation among national intelligence structures », International Scientific Conference « Strategies XXI », suppl. Command and Staff Faculty, vol. 2, 2015, pp. 267-275.

[vi] Rubén Arcos & José-Miguel Palacios, « EU INTCEN: a transnational European culture of intelligence analysis? », Intelligence and National Security, vol. 35, n°1, 2020, pp.72-94.

[vii] Monica den Boer, Claudia Hillebrand & Andreas Nölke, « Legitimacy under Pressure: The European Web of Counter‐Terrorism Networks », Journal of Common Market Studies, vol. 46, n°1, 2008, pp. 101-124.

[viii] Richard J. Aldrich, « International intelligence cooperation in practice », in Hans Born, Ian Leigh & Aidan Wills (dir.), International intelligence cooperation and accountability, Routledge, pp. 18-41.

[ix] Stephen Lander, « International intelligence cooperation: an inside perspective », Cambridge Review of International Affairs Vol. 17, n°3, 2004, pp. 481-493.

[x] Voir sur ce point Björn Fägersten, « For EU eyes only? Intelligence and European security », Issue Brief n°8, EUISS, mars 2016.

[xi] Voir à ce sujet Ronan Le Gleut et Hélène Conway-Mouret, « Défense européenne : le défi de l’autonomie stratégique », Rapport d’information n° 626 (2018-2019), Sénat, 3 juillet 2019. Accessible sur : https://www.senat.fr/rap/r18-626/r18-626_mono.html (consulté le 29 mai 2020).

[xii] Julie Prin-Lombardo, op. cit., p. 58.

[xiii] On pourra se reporter à ce sujet à Chris Clough, « Quid Pro Quo: The Challenges of International Strategic Intelligence Cooperation, International Journal of Intelligence and CounterIntelligence, Vol. 17, n°4, 2004, pp. 601-613.

[xiv] Julie Prin-Lombardo, op. cit., p. 9.

[xv] Le « continuum défense-sécurité » français souligné par l’auteure (Id., p. 112.), ainsi que la montée en puissance de coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme (CNRLT), sont au cœur de ce processus.

[xvi] On se reportera notamment sur ce point au chapitre 4 de l’ouvrage, traitant de l’héritage soviétique dans les pays d’Europe centrale et orientale. Id., pp. 115-138.

[xvii] Id., p. 184.

[xviii] Ibid.

[xix] Lire à ce sujet Björn Fägersten, « Forward Resilience in the Age of Hybrid Threats: The Role of European Intelligence », in Forward Resilience. Protecting Society in an Interconnected World, Daniel S. Hamilton (dir.), Johns Hopkins University Press, 2014, pp. 124-125.

[xx] Il semble pertinent à ce sujet que le titre n’ait pas repris la notion d’« impossible renseignement européen » de la thèse de doctorat de l’auteure. Cela aurait paru contraire aux conclusions de l’ouvrage, à savoir que « le ROE existe », même si c’est par le biais d’un système interétatique principalement (mais non intégralement, voir note n°20) fondé sur l’intelligence sharing. Id., p.277.

[xxi] Comme le souligne justement l’auteure, c’est dans une certaine mesure déjà le cas du fait des représentations diplomatiques et des missions militaires de l’UE. Id., p. 221.

[xxii] Id., p. 218.

[xxiii] Deux pays sont sur ce point particulièrement concernés par leurs rapports complexes pour ne pas dire hostile avec certains membres de l’UE : la Russie et la Turquie.

[xxiv] En pratique, la constitution à l’échelon communautaire, de « senior IMINT » et « senior SIGINT », à savoir la responsabilité d’un Etat membre sur un capteur européen, lui permettrait d’en contrôler éventuellement le flux en fonction de ses intérêts.

[xxv] John M. Nomikos, European Union Intelligence Analysis Centre (INTCEN): Next stop to an Agency?, Journal of Mediterranean and Balkan Intelligence, vol. 4, n°2, 2014, pp. 5-14.

[xxvi] Mai’a K. Davis Cross, « A European Transgovernmental Intelligence Network and the Role of IntCen », Perspectives on European Politics and Society, vol. 14, n°3, 2013, pp. 388-402.

[xxvii] Id., pp. 264-274.

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